行政机关回复相对人的举报事项不属其职责范围是否违法
钟华诉北京市工商行政管理局通州分局不履行法定职责案
| 【关键词】 | 行政 食品、药品 不履行法定职责 行政相对人 行政机关 举报 食品安全法规 行政领域 管辖权 移送管辖 |
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| 【学科课程】 | 行政法学 |
| 【知识点】 | 不履行法定职责 职责范围 管辖权 移送案件 |
| 【教学目标】 | 掌握工商行政机关的职责范围，明确行政机关接到其不具有管辖权的行政案件时应如何处理。 |
| 【裁判机关】 | 北京市第三中级人民法院 |
| 【程序类型】 | 行政二审 |
| 【案例效力】 |
最高人民法院通报：政府部门行政不作为十大案例（2015年1月15日）
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【案例信息】
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【基本案情】
钟华因其在通州（北京市通州区）家乐福超市购买的“北大荒富硒米”不符合食品安全标准，违反了《预包装食品营养标签通则》的规定，而向通州工商局（北京市工商行政管理局通州分局）进行举报，并递交申诉（举报）信，请求通州工商局就该事由依法给与家乐福超市行政处罚，并责令家乐福超市退还钟华的购货款以及予以赔偿。通州工商局2013年12月27日接到钟华提交的申诉（举报）信后，经调查，于同年12月30日向钟华作出《答复》，称钟华所反映的食品安全问题目前不属于通州工商局的职责范围。次年1月8日，钟华向市工商局（北京市工商行政管理局）提出复议申请，同年4月2日，市工商局就钟华的复议申请作出维持该《答复》的复议决定书。
钟华以其不服通州工商局作出的《答复》为由，提起诉讼，请求确认通州工商局在处理其举报案件时违反法定程序，并责令通州工商局履行移送职责。
钟华以其不服通州工商局作出的《答复》为由，提起诉讼，请求确认通州工商局在处理其举报案件时违反法定程序，并责令通州工商局履行移送职责。
【裁判要旨】
受理案件的行政机关因行政相对人关于食品不符合标准的举报事由不属于其行政领域，而向行政相对人作出了“不属于本行政机关职责范围”的答复。依据相关法律法规的规定，该受理案件的行政机关在遇到不属于其管辖领域的行政案件时，应及时移送给享有管辖权的行政机关，并通知行政相对人，而受理案件的行政机关并未将案件进行移送，故该受理案件的行政机关未履行移送案件法定职责的行为违法。
【法理评析】
行为地地方性规范文件规定，对于该地辖区内流通环节的食品安全监督管理由该地省级食品药品监督管理机关负责。工商行政管理机关若发现其所查处的违法行为应由食品药品监督管理机关管辖，应依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的规定，依法移送至食品药品监督管理机关。据此，在机关处理行政案件时，其法定职责来源包括：本行政领域内法律、法规、规章和规范性文件；行政管理之需或者行政惯例；其他行政领域的相关规范。因而行政机关遇到不属于本行政领域的案件，应履行主动移送至享有管辖权的行政机关的法定职责，并通知相对人。
行政相对人因其购买的食品不符合相关规定标准，向行政机关进行举报，请求行政机关对销售者给与行政处罚，并向其承担退款和赔偿的责任，行政机关在受理后就该案件向行政相对人作出不属于其职责范围的答复。依据我国相关法律法规的规定，行政机关在受理行政案件时，对于不属于其行政管辖职权范围内的案件应依法移送至享有管辖权的行政机关。因该行政相对人的举报事项属于另一行政机关的行政管辖领域，而该受理案件的行政机关并未将不属于其管辖领域的行政案件移送给享有管辖权的行政机关，故应认定受理案件的行政机关未履行其移送案件法定职责的行为违法。
行政相对人因其购买的食品不符合相关规定标准，向行政机关进行举报，请求行政机关对销售者给与行政处罚，并向其承担退款和赔偿的责任，行政机关在受理后就该案件向行政相对人作出不属于其职责范围的答复。依据我国相关法律法规的规定，行政机关在受理行政案件时，对于不属于其行政管辖职权范围内的案件应依法移送至享有管辖权的行政机关。因该行政相对人的举报事项属于另一行政机关的行政管辖领域，而该受理案件的行政机关并未将不属于其管辖领域的行政案件移送给享有管辖权的行政机关，故应认定受理案件的行政机关未履行其移送案件法定职责的行为违法。
【适用法律】
国务院食品安全委员会办公室、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局食安办（2013）13号《关于进一步做好机构改革期间食品和化妆品监管工作的通知》第三条 在地方机构改革完成前，各省、自治区、直辖市工商、质监部门要按照国务院食品安全办和国家食品药品监管总局对食品安全工作的统一部署，按照原职责分工，依法履行食品生产、流通环节和化妆品生产监管工作职责。组织市县工商、质监部门依法做好各项工作。遇重大情况依法依规报送当地政府、国家食品药品监管总局，并根据工作情况报送国家工商总局、国家质检总局。
北京市人民政府办公厅京政办发[2013]54号《关于印发北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第二条第六款 食品市场监管处负责本市以食品集中交易市场、食品物流配送等业态方式经营食品，以及庙会、游园会、展销会等场所内经营食品的安全监督管理工作；依法负责利用自动售货设备、互联网、邮购、电视电话购物等无店铺方式经营食品的安全监督管理工作；组织协调对上述领域食品安全违法案件的查处工作。
国家工商行政管理总局2007年《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十五条 工商行政管理机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖的，应当依法移送其他有关机关。
工商行政管理机关发现违法行为涉嫌犯罪的，应当依照有关规定将案件移送司法机关。
【裁判文书原文】
(如使用请核对裁判文书原件内容)
《行政判决书》
上诉人（一审被告）北京市工商行政管理局通州分局。
法定代表人高树田。
委托代理人李海锋。
委托代理人韩亚卫。
被上诉人（一审原告）钟华。
委托代理人王娴（钟华之母）。
上诉人北京市工商行政管理局通州分局（以下简称通州工商分局）因履行法定职责一案，不服北京市通州区人民法院（2014）通行初字第76号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年9月10日公开开庭审理了本案。上诉人通州工商分局委托代理人李海锋、韩亚卫，被上诉人钟华之委托代理人王娴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
钟华向一审法院提起行政诉讼，请求确认通州工商分局处理举报案件程序违法并责令通州工商分局履行移送职责。
一审法院经审理认为，依据食安办（2013）13号《国务院食品安全办国家工商总局国家质检总局国家食品药品监管总局关于进一步做好机构改革期间食品和化妆品监管工作的通知》（以下简称食安办13号通知）、《北京市人民政府办公厅关于印发北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称《通知》）等有关文件规定，目前我市流通环节的食品安全监管职责由北京市食品药品监督管理局承担，故通州工商分局已无职责对流通环节的食品安全进行监管，且其在接到钟华举报时应能够确定该案件的主管机关。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十五条规定，工商行政管理机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖的，应当依法移送其他有关机关。依据该规定，当工商机关发现查处案件不属于自己管辖时，负有移送其他机关的法定职责，该条中并未明确规定案件的移送需以该案属工商机关查处范围且启动相应调查核实程序为必要条件，本案中当通州工商分局认为钟华所举报事项不属其管辖时，应当移送至有关主管机关，故对于通州工商分局关于“其已无法定职权对钟华反映问题启动调查核实程序故不负有移送职责”的主张，不予支持。关于通州工商分局提出的“需向标准发布部门核实确定钟华反映问题是否违法”的主张，一审法院认为钟华所反映问题为购买的商品不符合《预包装食品营养标签通则》，上述问题是否属于该通则明确规定范围及是否违法，属于案件查处中的具体事实认定，不能作为通州工商分局不履行法定移送职责的依据。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决通州工商分局在十五个工作日内就钟华举报事项履行移送职责；驳回钟华的其他诉讼请求。
通州工商分局不服一审判决，上诉提出：一审法院认定事实不清，法律释义不当，片面解释了《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十五条，该条只是规定了对于工商机关立案后发现无管辖权或发现违法犯罪行为时如何处理，而并非针对仅仅是线索层面情况，工商机关在发现所举报的线索无管辖权时应采取告知当事人向有关机关举报的处理方式，第一，法律没有明文规定工商机关在发现所举报的线索无管辖权时应当向有关机关移送；第二，法律没有授权工商机关在发现所举报的线索无管辖权时有权向其他机关移送案件，即法无明文规定不许可；第三，发现所举报的线索无管辖权时就必须向其他有关机关移送，这种做法不具有可行性，首先上诉人的人力、物力、财力无法办到，其次，线索的真实性存疑，再次，这种做法是在鼓励当事人不正当维权；第四，发现所举报的线索无管辖权时告知当事人到有权机关反映，符合相关行政惯例；第五，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十五条第二款规定，工商行政管理机关发现违法行为涉嫌犯罪的，应当依照有关规定将案件移送司法机关，但本案钟华所提供线索并不涉及犯罪问题，故不属于上诉人依法移送的法定事由。综上，请求二审法院在查明事实的基础上撤销一审判决并依法改判；一、二审案件诉讼费均由钟华承担。
钟华同意一审判决，请求予以维持。
钟华在法定期限内向一审法院提交以下证据材料：
1.申诉（举报）信，证明钟华向通州工商分局提出申请；
2.《关于您来信一事的答复》（以下简称《答复》），证明通州工商分局作出的行政行为；
3.购物小票复印件，证明钟华与本案有利害关系；
4.京工商复（2014）27号行政复议决定书（以下简称复议决定书），证明此案经过了行政复议；
5.钟华身份证复印件，证明钟华身份信息。
通州工商分局在法定期限内向一审法院提交了如下证据材料：
1.《答复》及国内挂号信函，证明通州工商分局依法履行了法定职责，答复恰当；
2.行政复议申请、复议决定书，证明钟华主张通州工商分局对其举报应予移送，不是其法定职责，北京市工商行政管理局对此举报的复议不予支持。
通州工商分局在法定期限内向一审法院提交了如下法律依据：
1.食安办13号通知第五条，证明食品举报工作由国家食品药品监管总局承担，各省市按照改革进展随职责划转进行交接；
2.《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十五条第一款，证明工商机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖的，才应当依法移送其他有关机关；
3.《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条，证明工商机关立案的法定职责和立案时限；
4.《通知》第一条职能转变（一）划入职责中的第一条，证明流通环节食品监管职责由北京市食品药品监督管理局承担，投诉举报职责未明确；
5.《北京市工商行政管理局行政处罚程序实施办法》第二十条，证明北京市工商行政管理局处理具名投诉举报的法定职责。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为钟华提交的全部证据与本案具有关联性，能够证明所要证明的问题，本案予以采纳；通州工商分局提交的证据材料真实、合法，能够证明对钟华的举报作出答复及钟华申请行政复议的过程，本院予以采纳。
本院根据合法有效的证据及当事人的有关陈述，认定一审法院查明的如下事实成立：
2013年12月27日，通州工商分局接到钟华的申诉（举报）信，称其在通州某超市购买的某牌大米不符合《预包装食品营养标签通则》的规定，属不符合食品安全标准的违法产品，要求通州工商分局责令通州某超市退还钟华货款并进行赔偿，依法作出行政处罚。同年12月30日，通州工商分局作出《答复》，称依据该局调查，钟华反映的食品安全问题目前不属于其职能范围。钟华于2014年1月8日向北京市工商行政管理局提出复议申请，该机关于同年4月2日作出复议决定书，维持《答复》。
本院认为，食安办13号通知第五事项规定，自通知下发之日起，有关食品生产、流通环节和化妆品生产监管方面的投诉、举报、信访等事项由国家食品药品监管总局承担，各省、自治区、直辖市的该类工作，按照各地机构改革进展情况，随职责划转进行交接。同时，《通知》明确，北京市食品药品监督管理局是负责本市食品（含食品添加剂）、药品（含中药、民族药）、医疗器械、保健食品、化妆品监督管理的市政府直属机构，挂北京市食品药品安全委员会办公室牌子。据此，有关食品生产、流通环节的监督管理职责由食品药品监督管理部门承担，通州工商分局作为工商行政管理部门已无上述监管职责。
本案中，钟华向通州工商分局申诉（举报）其在通州某超市购买的某牌大米外包装标注的硒含量不符合《预包装食品营养标签通则》规定，属不符合食品安全标准的违法产品。虽然通州工商分局对钟华作出《答复》称依据该局调查，钟华反映的食品安全问题目前不属于该局职能范围，但根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十五条规定，工商行政管理机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖的，应当依法移送其他有关机关。因此，通州工商分局在发现所查处案件属于其他行政机关管辖时，负有移送其他有关机关的法定职责。本案中通州工商分局没有履行移送的法定职责，故一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决通州工商分局在十五个工作日内就钟华举报事项履行移送职责并驳回钟华的其他诉讼请求正确，本院应予维持。通州工商分局关于案件未进入查处程序，故其没有移送职责以及无法确定案件移送机关的上诉理由缺乏事实根据及法律依据，其上诉请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京市工商行政管理局通州分局负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
【附：一审判决书】
原告钟华。
委托代理人王娴（原告钟华之母）。
被告北京市工商行政管理局通州分局。
法定代表人高树田。
委托代理人李海锋。
委托代理人韩亚卫。
原告钟华要求被告北京市工商行政管理局通州分局(以下简称通州工商局)履行法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2014年5月4日受理后，向通州工商局送达起诉状副本及诉讼通知书，本院依法组成合议庭，于2014年5月29日公开开庭审理了本案。钟华及其委托代理人王娴，通州工商局的委托代理人李海锋、韩亚卫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告钟华诉称，其于2013年12月26日通过挂号信向通州工商局举报北京家乐福商业有限公司通州店（以下简称通州家乐福）销售的“北大荒富硒米”涉嫌违法，要求通州工商局查处。同年12月30日，通州工商局书面回复称，根据调查钟华反映的食品安全问题目前不属于该局职能范围。钟华认为，根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（以下简称《工商程序规定》）第十五条之规定，工商行政管理机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖的，应当依法移送其他有关机关。通州工商局并未履行上述法定职责，其行为已构成违法，故诉至法院请求确认通州工商局处理举报案件程序违法并责令其履行移送职责。
原告钟华在法定期限内向本院提交以下证据材料：
1、申诉（举报）信，证明钟华向通州工商局提出申请；
2、《关于您来信一事的答复》（以下简称《答复》），证明通州工商局作出的行政行为；
3、购物小票复印件，证明钟华与本案有利害关系；
4、京工商复[2014]27号行政复议决定书（以下简称复议决定书），证明此案经过了行政复议；
5、钟华身份证复印件，证明钟华身份信息。
通州工商局质证称，对所有证据的真实性无异议，但是不能证明我局未履行法定职责，反而证明我局依法作出了行政行为。
通州工商局辩称，2013年12月27日，我局接到原告钟华举报，称其在通州家乐福购买的“北大荒富硒米”不符合《预包装食品营养标签通则》的规定，属不符合食品安全标准的违法产品。同年12月30日，我局依据《北京市人民政府办公厅关于印发北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称《通知》）的有关规定，确定我局已无流通环节食品监管职责，故向钟华作出《答复》，该《答复》答复时限符合法定程序且内容适当。此外，依据食安办[2013]13号《国务院食品安全办国家工商总局国家质检总局国家食品药品监管总局关于进一步做好机构改革期间食品和化妆品监管工作的通知》（以下简称13号通知）第五条之规定，由于目前北京市相关文件未明确此类案件的管辖权，故其无法确定案件管辖，且依据《工商程序规定》的相关规定，我局并无法定义务移送其他行政机关，故请求人民法院判决驳回钟华的诉讼请求，维持《答复》。
通州工商局在法定期限内向本院提交了以下证据材料：
1、《答复》及国内挂号信函，证明通州工商局依法履行了法定职责，答复恰当；
2、行政复议申请、复议决定书，证明钟华主张通州工商局对其举报应予移送，不是其法定职责，北京市工商行政管理局对此举报的复议不予支持。
通州工商局在法定期限内向本院提交了以下法律依据：
1、13号通知第五条，证明食品举报工作由国家食药总局承担，各省市按照改革进展随职责划转进行交接；
2、《工商程序规定》第十五条第一款，证明工商机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖的，才应当依法移送其他有关机关；
3、《工商程序规定》第十七条，证明工商机关立案的法定职责和立案时限；
4、《通知》第一条职能转变（一）划入职责中的第一条，证明流通环节食品监管职责由北京市食品药品监督管理局承担，投诉举报职责未明确；
5、《北京市工商行政管理局行政处罚程序实施办法》第二十条，证明北京市工商行政管理局处理具名投诉举报的法定职责。
原告钟华质证称，对证据1、2真实性无异议，对证明目的有异议，上述证据证明通州工商局未全面履行法定职责；对法律依据1、2、3、5无异议，对法律依据4的证明目的有异议，该条已明确规定举报职责。
经庭审质证，本院对上述证据材料作如下认证：原告钟华提交的证据2、通州工商局提交的证据1中的《答复》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；通州工商局提交的法律依据2不能证明工商机关移送案件的前提条件，本院不予采信；钟华和通州工商局提交的其他证据和法律依据能够证明其所欲证明的问题，本院均予以采信。
经审理查明：2013年12月27日，通州工商局接到原告钟华的申诉（举报）信，称其在通州家乐福购买的“北大荒富硒米”不符合《预包装食品营养标签通则》的规定，属不符合食品安全标准的违法产品，要求通州工商局责令通州家乐福退还钟华货款并进行赔偿，依法作出行政处罚。同年12月30日，通州工商局作出《答复》，称依据该局调查，钟华反映的食品安全问题目前不属于其职能范围。钟华于2014年1月8日向北京市工商行政管理局提出复议申请，该机关于同年4月2日作出复议决定书，维持《答复》。
本院认为，依据13号通知、《通知》等有关文件规定，目前我市流通环节的食品安全监管职责由北京市食品药品监督管理局承担，故通州工商局已无职责对流通环节的食品安全进行监管，且其在接到原告钟华举报时应能够确定该案件的主管机关。《工商程序规定》第十五条规定，工商行政管理机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖的，应当依法移送其他有关机关。依据该规定，当工商机关发现查处案件不属于自己管辖时，负有移送其他机关的法定职责，该条中并未明确规定案件的移送需以该案属工商机关查处范围且启动相应调查核实程序为必要条件，本案中当通州工商局认为钟华所举报事项不属其管辖时，应当移送至有关主管机关，故对于通州工商局关于“其已无法定职权对原告反映问题启动调查核实程序故不负有移送职责”的主张，本院不予支持。
关于通州工商局提出的“需向标准发布部门核实确定原告钟华反映问题是否违法”的主张，本院认为钟华所反映问题为购买的商品不符合《预包装食品营养标签通则》，上述问题是否属于该通则明确规定范围及是否违法，属于案件查处中的具体事实认定，不能作为通州工商局不履行法定移送职责的依据。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、被告北京市工商行政管理局通州分局在十五个工作日内就原告钟华举报事项履行移送职责。
二、驳回原告钟华的其他诉讼请求。
案件受理费五十元，由被告北京市工商行政管理局通州分局负担，于本判决生效后七日内交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。