上诉人（一审原告）沈沉，男，1980年9月30日出生。
被上诉人（一审被告）北京市公安局公安交通管理局，住所地北京市西城区阜成门北大街1号。
法定代表人孙钫，局长。
委托代理人沈宇辉。
委托代理人杜莹。
沈沉因诉北京市公安局公安交通管理局（以下简称市交管局）公安交通决定及要求对规范性文件进行审查一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2015）西行初字第350号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
2015年3月30日，市交管局作出编号为[2015]1号的《不予受理/批准申请决定书》（以下简称1号《决定》），主要内容为：“沈沉：你关于嘉陵牌JH200-8普通两轮摩托车的注册登记的申请，不符合法律、法规和规章的规定，决定不予批准。理由如下：根据北京市实施《中华人民共和国道路交通安全法》办法第十一条第二款规定：摩托车和道路专项作业车辆登记，应当符合本市的交通发展规划，在限定的区域内实行总量控制,和北京市公安局关于限制本市部分地区两轮摩托车发展的通告的规定，你的户籍所在地在朝阳区，属于限制摩托车增长的地区，不予批准注册登记申请。”
沈沉请求法院一并审查的规范性文件是北京市公安局于1985年3月8日发布的关于限制本市部分地区二轮摩托车发展的《通告》（以下简称1985年《通告》），该《通告》主要内容为：“为了维护首都交通秩序，缓解交通拥挤堵塞，保障交通安全，市政府决定，限制本市部分地区二轮摩托车的发展。现通告如下：一、从三月十日起，停发东城、西城、崇文、宣武、朝阳、海淀、丰台、石景山和燕山九个区范围内的二轮摩托车牌证（机关特殊需要的，经批准除外）。门头沟、通县、平谷、密云、怀柔、顺义、昌平、延庆、房山、大兴十个区县暂不限制，但必须持购车发票、车辆保险单、车主户口本（农业户口和集体户口持乡镇政府或单位人保部门出具的户口证明），车辆经检验合格，方准办理新购摩托车上牌证手续。二、凡在三月十日以前购买的二轮摩托车，必须在三月十五日以前按原规定到市公安局车辆管理所办理牌证手续。逾期不予办理。三、从三月十日起，停止办理由远郊十个区县或从外省市购进的二轮摩托车转入城近郊和燕山九个区的车辆过户手续。四、对十个远郊区县个人的二轮摩托车，一律核发‘61’字头牌照，并不准进入三环路（不含）以内地区行驶。违者，按违章处理。外省市的二轮摩托车，也不准进入三环路（不含）以内地区行驶。五、为了保障交通安全，二轮摩托车驾驶员驾车外出的，必须配戴头盔。从七月一日起，不戴头盔驾驶二轮摩托车上路行驶的，按违章处理。”
沈沉向一审法院诉称，2015年3月30日，其向市交管局提交了嘉陵牌JH200-8普通两轮摩托车的注册登记申请，市交管局对此申请作出了不予批准的决定。沈沉认为，市交管局的1号《决定》违反了国家法律、行政法规规定，侵害了其权利，导致沈沉车辆无法上路使用。故请求依法对1985年《通告》的合法性进行审查，依法撤销1号《决定》，并判令市交管局对沈沉的嘉陵牌JH200-8普通两轮摩托车予以注册登记。
市交管局辩称：一、根据《道路交通安全法》第八条、《机动车登记规定》第二条第二款的规定，市交管局车管所依法受理了沈沉的申请。根据《机动车登记规定》第七条的规定，审核了沈沉提交的材料，查询公安信息系统，确认沈沉的户籍地为北京市朝阳区。根据《北京市实施办法》（以下简称《北京市实施办法》）、《机动车登记规定》和1985年《通告》，作出1号《决定》。二、关于1985年《通告》合法性审查的意见。本市自改革开放以来，随着人民生活水平的逐步提高，开始有群众购买、使用摩托车，摩托车数量不断增长。为了维护首都交通秩序、缓解交通拥挤堵塞，经市政府研究决定，北京市公安局于1985年3月8日发布了1985年《通告》，规定自1985年3月10日起，停发东城、西城、朝阳、海淀等九个区县范围内的二轮摩托车牌证，远郊十个区县不受限制。北京市人民政府于1992年发布的《北京市机动车和机动车驾驶员管理暂行办法》和1997年发布的《北京市机动车和机动车驾驶员管理办法》都规定了在城区、近郊区不予核发摩托车牌照。2004年北京市人民代表大会颁布的《北京市实施办法》第十一条明确规定在本市限定的区域内对摩托车实行总量控制。该《通告》发布时，网络并不发达，通过北京日报登报，现仍保存在市交管局的档案库中。现在如果任由两轮摩托车发展，北京市的道路交通有可能瘫痪，北京市的道路交通已经不允许再有更大的负荷了。如果放开摩托车登记，对北京市的道路交通将是灭顶之灾。京公法字[2009]1024号《北京市公安局关于公布行政规范性文件清理结果目录的通知》（以下简称1024号《行政规范性文件清理结果目录》）并没有废止1985年《通告》，且该《通告》出台时《道路交通安全法》还没有出台，在当时的历史条件下，法律法规并不健全，当时是没有上位法规定的。故市交管局所作出的1号《决定》符合法律规定，程序合法；1985年《通告》内容符合交通管理实际，符合上位法规定，请求判决驳回沈沉的诉讼请求。
一审法院经审理认为：根据《道路交通安全法》的规定，市交管局作为北京市公安机关交通管理部门，负有对其受理的机动车登记申请进行审查并作出处理的职责。本案争议的焦点是1985年《通告》能否作为市交管局作出1号《决定》的执法依据。一、已经废止的1955年《城市交通规则》第一条，明确了制定该规则的目的是为加强城市交通管理，便利交通运输，维护交通安全，以适应国家经济建设的需要；已经废止的1988年《中华人民共和国道路交通管理条例》第一条，明确了制定该条例的目的是为了加强道路交通管理，维护交通秩序，保障交通安全和畅通，以适应社会主义现代化建设的需要；现行有效的《道路交通安全法》第一条，明确了立法目的是为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率。随着社会经济水平的提高，北京市的机动车保有量日益增长，交通拥堵对交通秩序造成影响，北京市公安局根据北京市交通状况制定并公布了1985年《通告》符合上述法律、法规的立法目的。1985年《通告》至今仍适应经济社会发展需要、符合北京市总体规划的要求，沈沉关于1985年《通告》与《中华人民共和国立法法》相关规定相抵触的主张，不予支持。二、《北京市实施办法》第十一条第二款规定摩托车和道路专项作业车辆登记，应当符合本市的交通发展规划，在限定的区域内实行总量控制。1985年《通告》是关于该地方性法规实施的具体规定，与该地方性法规并不抵触。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）自2004年7月1日起施行，1985年《通告》于1985年公布实施，1985年《通告》未能严格按照《行政许可法》有关行政许可公布的程序性要求予以公布的情况，符合事件发生时间顺序规律。且市交管局官方网站“信息公开”一栏有关于在北京市城六区注册登记摩托车（正三轮摩托车除外）不予批准等内容的公示。沈沉关于1985年《通告》违反了《行政许可法》、《北京市公安局行政许可工作规定（试行）》、《机动车登记工作规范》和《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》等相关规定的主张，不予支持。三、规范性文件的废止是一项重要的立法活动，通过废止使规范性文件不再具有法律效力，这种活动应当是明示的。1024号《行政规范性文件清理结果目录》所附北京市公安局行政规范性文件清理结果目录有三个，分别是市局决定保留的行政规范性文件目录、市局决定废止的行政规范性文件目录和市局决定宣布失效的行政规范性文件目录。在上述三个行政规范性文件目录中均没有1985年《通告》，1024号《行政规范性文件清理结果目录》没有明示该《通告》已经废止或失效。沈沉关于1985年《通告》因未在决定保留的行政规范性文件目录中而失效的主张，不予支持。故，北京市公安局于1985年3月8日发布的1985年《通告》并不违反法律、法规、规章的规定，可以作为市交管局所作1号《决定》的执法依据。对于沈沉关于该《通告》不合法的主张，不予支持。本案中，市交管局在对沈沉提交的注册登记材料进行审查后，查询公安信息系统，确认沈沉的户籍地为北京市朝阳区，并依据《北京市实施办法》和1985年《通告》作出1号《决定》并无违法之处。沈沉关于1号《决定》违法的主张，因缺乏事实根据及法律依据，不予支持。综上，一审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，驳回沈沉的诉讼请求。
沈沉不服一审判决，向本院提起上诉，要求撤销一审判决，予以改判。沈沉的上诉理由如下：一、一审判决遗漏案件主要争议焦点，即1号《决定》是否合法。二、《行政许可法》于2004年实施，其中规定只有法律、行政法规、地方性法规、规章可以设定行政许可，其他规范性文件一律不得设定行政许可。《行政许可法》同时规定：“本法施行前有关行政许可的规定，制定机关应当依照本法规定予以清理；不符合本法规定的，自本法施行之日起停止执行。”机动车注册登记是《道路交通安全法》设定的行政许可，而1985年《通告》由北京市公安局1985年制定实施，系对机动车注册登记设定的行政许可，依据《行政许可法》的上述规定，北京市公安局无权对摩托车注册登记设定许可，且《通告》的内容与《道路交通安全法》第九条相抵触。故该《通告》应于2004年7月1日起停止执行。三、《行政许可法》第五条第二款规定，有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。1985年《通告》未按照上述规定予以公布，也未依照《北京市公安局行政许可工作规定（试行）》第九条的规定，在首都之窗北京市公安局网站向社会公示；四、市交管局以未列入有效的文件目录的1985年《通告》作为不予注册登记的依据，违反了国务院相关规定。五、《北京市实施办法》第十一条第二款规定与《道路交通安全法》第九条规定的内容相抵触，不能作为交管局实施管理行为的依据，更不能据此认定《北京市实施办法》第十一条第二款规定系1985年《通告》的上位法依据。
市交管局同意一审判决，请求予以维持。
在一审诉讼期间，市交管局在举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：
1、沈沉常住人口基本信息查询界面截图，证明沈沉户籍登记地址为北京市朝阳区，属于停止办理摩托车注册登记的区域；
2、1号《决定》，证明市交管局决定不予批准沈沉摩托车登记申请；
3、1985年《通告》，证明在北京市朝阳区停止办理摩托车注册登记；
4、《道路交通安全法》，证明市交管局有办理机动车登记的职权；
5、《公安部关于修改的决定》，证明北京市公安局公安交通管理局车辆管理所（以下简称市交管局车管所）有负责办理本行政辖区内机动车登记业务的职权；
6、《北京市实施办法》，证明市交管局作出不予批准沈沉摩托车登记申请决定的依据；
7、《北京市机动车和机动车驾驶员管理暂行办法》（市政府1号令），证明北京市人民政府在城区、近郊区不予核发摩托车牌照；
8、《北京市机动车和机动车驾驶员管理办法》（市政府9号令），证明北京市人民政府在城区、近郊区不予核发摩托车牌照。
在举证期限内，沈沉向一审法院提交以下证据材料，以支持其诉讼请求：
1、1号《决定》，证明市交管局于2015年3月30日决定不予批准沈沉的机动车注册登记申请；
2、沈沉身份证复印件；
3、沈沉所购买嘉陵牌JH200-8两轮摩托车发票复印件；
4、沈沉所购买嘉陵牌JH200-8两轮摩托车机动车整车出厂合格证（加盖有北京市盛华检测场机动车排放环保审核专用章）；
5、沈沉所购买嘉陵牌JH200-8两轮摩托车车辆购置税完税证明（含正本、副本）；
6、沈沉所购买嘉陵牌JH200-8两轮摩托车2015年3月12日至2016年3月11日机动车交通事故责任强制保险摩托车定额保险单；
7、沈沉所购买嘉陵牌JH200-8两轮摩托车注册登记机动车查验凭证档案袋外观复印件（已由市交管局车管所密封机动车技术资料档案袋密封）；
经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证:经庭审质证，沈沉、市交管局提交的证据材料均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于证据形式的要求，且与本案具有关联性，真实，合法，均予以确认。
一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对沈沉、市交管局一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。
根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：1985年3月8日，北京市公安局发布了1985年《通告》，其中规定限制包括本市朝阳区在内的部分地区二轮摩托车的发展。2015年3月30日，沈沉向市交管局提交了车牌型号为嘉陵牌JH200-8、车辆类型为两轮摩托车的车辆注册登记申请。市交管局审核了沈沉提交的居民身份证、机动车销售统一发票、机动车整车出厂合格证明、车辆购置税完税证明和机动车交通事故责任强制保险摩托车定额保险单等手续材料，查询了公安信息系统，确认沈沉的户籍地为北京市朝阳区。同日，市交管局作出1号《决定》。沈沉不服，提起行政诉讼。
关于1985年《通告》能否作为市交管局作出1号《决定》的执法依据的问题，本院认为：
一、1985年《通告》系针对本市机动车保有量持续增长、交通拥堵影响通行效率的现状而制定，目的系“维护首都交通秩序，缓解交通拥挤堵塞，保障交通安全”。从当时施行的1955年《城市交通规则》，以及已废止的1988年《中华人民共和国道路交通管理条例》、现行《道路交通安全法》的规定来看，1985年《通告》与上述法律、法规的立法目的并不冲突，对此本院不持异议。
二、《道路交通安全法》第四条规定，县级以上地方各级人民政府应当适应道路交通发展的需要，依据道路交通安全法律、法规和国家有关政策，制定道路交通安全管理规划，并组织实施。《北京市实施办法》第十一条第二款中关于“摩托车和道路专项作业车辆登记，应当符合本市的交通发展规划，在限定的区域内实行总量控制”的规定，系经《道路交通安全法》第四条规定的授权，对本市道路交通安全管理进行规划和组织实施的细化规定，该规定并未超越上述法律授权范围，与上位法并无抵触。1985年《通告》系对《北京市实施办法》第十一条第二款的执行性规定，尽管1985年《通告》制定实施于《北京市实施办法》之前，但该规定的制定机关并未超越其法定职权范围，所规定的事项也未超越上述地方性法规的授权范围。故沈沉所持1985年《通告》违反《道路交通安全法》规定的主张无法律依据，本院不予支持。
三、规范性文件的废止应通过明示的方式进行。本案中，1024号《行政规范性文件清理结果目录》所附决定废止的行政规范性文件目录和决定宣布失效的行政规范性文件目录中，并不包含1985年《通告》，亦即该《通告》并未以明示的方式废止或被宣布失效。在此情况下，沈沉所持该《通告》不能作为市交管局作出1号《决定》的执法依据的主张，本院不予支持。
关于市交管局所作1号《决定》是否合法的问题，本院认为：尽管《道路交通安全法》第九条规定了申请机动车登记所应提交的证明、凭证，并规定公安机关交通管理部门对符合前款规定条件的，应当发放机动车登记证书、号牌和行驶证，但该法在“总则”部分的第四条也同时规定，各级人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应。县级以上地方各级人民政府应当适应道路交通发展的需要，依据道路交通安全法律、法规和国家有关政策，制定道路交通安全管理规划，并组织实施。法律的总则是贯穿法律始终的总纲，对于其他章节具有统领和指导作用，对法律分则部分具体条款的解释和执行，不能脱离该法的总则而单独进行。因此，《道路交通安全法》分则中对机动车登记进行的具体规定，也应在总则部分关于道路交通安全管理规划的规定下进行。亦即：相对人申请摩托车登记的，除满足《道路交通安全法》第九条第一款的规定外，在当地制定了道路交通安全管理规划的情况下，亦应考虑该管理规划的规定。故本案中，市交管局依据《北京市实施办法》第十一条第二款及1985年《通告》的规定，对沈沉所提注册登记申请不予批准，并不违反《道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施办法》及《机动车登记规定》的相关规定，本院对其合法性不持异议。
综上，一审法院判决驳回沈沉的诉讼请求是正确的，本院应予维持。沈沉所持上诉意见没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由沈沉负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐宁
代理审判员 杨波
代理审判员 王元
二〇一六年七月十五日
书 记 员 石颖
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