上诉人(原审原告)：陈世周，男，1955年11月15日出生，汉族。
委托代理人：李宏文，海南瑞来律师事务所律师。
上诉人(原审第三人)：王琼玉，女，1958年5月30日出生，汉族，系陈世周妻子。
委托代理人：史雄，男，1958年9月7日出生，汉族。
被上诉人(原审被告)：海口市人民政府。
法定代表人：冀文林，该市市长。
委托代理人：张礼，该市法律顾问室法律顾问。
委托代理人：符璐，海口市国土资源局干部。
原审第三人：海南丽华基实业发展有限公司。
法定代表人：沈春生，该公司总经理。
委托代理人：朱模圣，该公司法律顾问。
上诉人陈世周、王琼玉因陈世周诉被上诉人海口市人民政府(以下简称海口市政府)向原审第三人海南丽华基实业发展有限公司(以下简称丽华基公司)颁发国有土地使用证一案，不服海口市中级人民法院(2010)海中法行初字第84号行政判决，分别于2011年1月20日和1月25日通过原审法院向本院提起上诉。本院于2011年3月17日立案受理后，依法由审判员林玉冰担任审判长，与审判员王鉴、代理审判员李贝组成合议庭，于2011年4月12日下午公开开庭审理了本案。上诉人陈世周及其委托代理人李宏文，上诉人王琼玉及其委托代理人史雄，被上诉人海口市政府的委托代理人张礼、符璐，原审第三人丽华基公司的委托代理人朱模圣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：陈世周于2008年10月27日与沈春生签订了《土地出让协议书》，约定将登记在自己名下位于海口市秀英区海榆西线九公里处北侧的8590.23平方米土地使用权[土地证号为：海口市国用(2001)第49856号，以下简称49856号《国土证》]及海榆西线灯楼坡的3055.88平方米土地使用权[土地证号为：海口市国用(2004)第002675号，以下简称002675号《国土证》]转让给沈春生，转让价格为1520万元(后变更为1460万元)。之后，沈春生陆续向陈世周支付了上述两宗土地转让款1200多万元。在办理过户登记过程中，经海口东来评估公司于2008年12月17日评估，49856号《国土证》项下的土地价格为3642258元。2008年12月20日，陈世周与丽华基公司签订《土地使用权转让合同》，约定49856号《国土证》项下的土地转让价格为3642258元，将该宗土地使用权转让给丽华基公司。同日，陈世周和丽华基公司签署了《土地变更登记申请书》。海口市国土环境资源局(以下简称海口国土局)于2008年12月29日受理了该土地转让变更登记申请，出具了(2008)59085号《海口市政府服务中心受理通知书》，该通知书备注栏注明“申请人应当持本人身份证及受理通知书亲自到场领证”。该通知书上只有丽华基公司工作人员李康龙签名。海口国土局受理后，经地籍调查，认定该宗土地实际面积为8590.35平方米。经过进入交易市场核准、征询海口市房产局、海口市规划局的意见，海口市地方税务局于2009年12月25日出具完税证明，海口市政府于2010年3月15日向丽华基公司颁发海口市国用(2010)第003261号《国有土地使用证》(以下简称003261号《国土证》)。颁证后，陈世周的妻子王琼玉于2010年3月31日向海口国土局提出书面异议登记申请。随后，陈世周以该转让行为未经妻子同意为由，要求解除转让合同，并认为海口市政府和海口国土局没有履行审查义务，违法为丽华基公司颁发土地使用证，侵害其合法权益，诉请法院撤销海口市政府给丽华基公司颁发的003261号《国土证》。
原审法院认为：陈世周与沈春生签订土地转让协议，约定陈世周将其所有的两块土地使用权转让给沈春生后，又与沈春生担任法定代表人的丽华基公司签订《土地使用权转让合同》，约定将该土地转让给丽华基公司，并且双方签署了《土地变更登记申请书》，基于土地转让的物权效力是以办理变更登记为生效要件，陈世周和丽华基公司向海口国土局申请办理变更登记的行为足以证明陈世周、沈春生及丽华基公司已将该土地转让关系的受让人变更为丽华基公司，并且对其将土地过户登记的对象是丽华基公司的事实是明知而且认可的，而且丽华基公司的法定代表人沈春生也已经实际向陈世周支付了土地款1200多万元，履行了合同的主要义务，且丽华基公司也愿意支付剩余款项。在这种情况下，海口市政府应陈世周和丽华基公司的申请为丽华基公司颁发的土地使用权证的行为并没有侵害陈世周的实体权利。关于陈世周以双方向海口国土局提交备案的转让合同存在避税行为，侵害国家利益为由，而主张该合同无效，海口市政府根据无效合同为丽华基公司颁发土地使用权证的行为违法。对此，该院认为，本案由税务机关根据陈世周和丽华基公司向国土部门提交的土地转让合同以及《评估报告》的评估价格来计税，该计税结论是否正确，以及该涉案土地转让行为是否还存在偷逃税款的行为，应由税务机关进行认定，属税务行政法律关系。若存在偷逃税款的行为或需要补缴税款的，陈世周可以向税务机关进行举报或反映，由税务机关责令纳税人补足税款或者给予处罚。由于土地转让行为所涉及的合同标的、转受让主体、土地规划等因素符合法律规定，其转让行为本身并不侵害国家利益。如果该合同中存在偷逃税款的条款侵害国家利益，也仅能认定该条款无效，而不能认定整个合同无效。况且，海口市政府变更登记所进行的形式审查主要是核对税务机关是否给当事人出具完税证明，至于税款是否足额缴纳，海口市政府不负有实质审查义务，也不具备审查的能力。因此，海口市政府为陈世周和丽华基公司办理变更登记的行为并不因此而构成违法。关于陈世周主张的该土地转让未经土地共有人王琼玉的同意，该转让行为应为无效的问题。该院认为，陈世周与丽华基公司之间的土地转让行为的效力问题属于民事法律关系范畴，不属于行政诉讼审查范围，况且，王琼玉在本院提起诉请确认该土地转让合同无效的民事诉讼，但随后又撤回起诉，放弃了其在民事诉讼程序中的救济权利。在本案土地变更登记程序中，王琼玉提出异议登记申请的时间是2010年3月31日，而海口市政府的颁证行为是在2010年3月15日，发证时间在前，异议时间在后。而且原土地证上并没有将陈世周妻子登记为共有人，海口市政府对该土地是否属于共有也不知情，且陈世周妻子也没有在发证前提出异议，海口市政府也不负有实质审查义务，无从知道该土地是否共有的事实，故海口市政府并无过错，对陈世周的主张，该院不予支持。关于陈世周与丽华基公司在办理变更登记申请时是否亲自到场的问题。就该问题的主要证据《海口市政务中心受理通知书》的内容来看，该通知书上的申请主体注明系陈世周和丽华基公司，而在该通知书上签名的仅仅是丽华基公司的工作人员李康龙。就处分重大财产行为的普通认识而言，如果陈世周和丽华基公司都亲自到场的话，其双方一般都会在该通知书上签名。而本案中，陈世周并没有签名，海口市政府和丽华基公司也没有证据证明陈世周到场；而且，陈世周所签署的《土地使用权转受让申请书》的时间为2008年12月20日，《海口市政务中心受理通知书》的受理时间为2008年12月29日。故该院认为，陈世周所主张的其没有亲自到场签名的事实成立。但是陈世周没有亲自到场办理手续的行为是否足以认定海口市政府的变更登记行为违法。就此，该院认为，《土地登记规则》和《土地变更登记若干问题的规定》均规定，土地转让的变更登记中，土地转让人和受让人应持土地转让合同等材料共同向土地登记部门申请。该规章并没有要求双方亲自到场，而是侧重于要求双方共同申请。其立法主旨是土地的变更登记行为应符合转受让双方的真实意思。而本案中，陈世周和丽华基公司均在向海口国土局提交的《土地使用权转受让申请书》和《土地使用权转让合同书》上签名，该行为应属于共同申请的行为，双方对陈世周将土地变更过户给丽华基公司的行为是明知并同意的，符合双方的真实意思表示。因此，该院认为，海口市政府在陈世周没有亲自到场签名的情况下就受理并为丽华基公司办理变更登记的行为存在瑕疵，但由于海口市政府所办理的变更登记行为符合当时陈世周和丽华基公司的真实意思表示，海口市政府的行为并不侵害陈世周的合法权益。关于陈世周提出的海口市政府依据失效的《评估报告》办理变更登记行为违法的主张。根据海口市政府陈述，该评估报告在海口市政府办理变更登记行为中所起的作用是用于对交易地价进行管理，避免当事人以过低的价格转让土地，而评估报告的有效期是半年，是以国土部门受理时间为准来认定有效期。该院认为，以海口市政府受理时间认定评估报告是否超出有效期的理由成立。因为，如果海口市政府受理申请后，长期不予办证而超出评估报告的半年期限，致使评估报告失效而需重新评估的话，其评估费用等责任必将转嫁给当事人，该情形有失公允。本案中，评估报告的作出时间是2008年12月17日，而海口市政府的受理时间是2008年12月29日，海口市政府受理的时间显然是在该评估报告的有效期内。鉴此，对于陈世周的该项主张该院不予支持。关于陈世周提出的涉案土地规划用途已变更为住宅用地，必须采取“招拍挂”方式进行土地交易的主张。该院认为，我国土地管理法规所要求必须采取“招拍挂”方式进行交易的范围是针对土地使用权出让行为，而非土地使用权转让行为，陈世周的主张没有法律依据，该院不予支持。综上所述，海口市政府为丽华基公司核发003261号《国土证》尽管存在陈世周没有亲自到场办理变更登记的瑕疵，但海口市政府的发证行为符合陈世周与丽华基公司的真实意思表示，也没有侵害陈世周的合法权益，而且海口市政府的发证行为证据充分，认定事实清楚，结果正确，遂判决驳回陈世周要求撤销海口市政府颁发的003261号《国土证》的诉讼请求。
陈世周上诉称：1.上诉人在原审中提交证据证明了被上诉人受理本宗土地过户登记程序及实体处理违法，而原审法院未对被上诉人办理土地过户的受理程序、审核程序、地籍调查等重点和焦点问题组织有效调查，原判决认定事实不清。2.本案中，被上诉人接受丽华基公司的单方申请办理本案土地变更登记，违反《土地登记办法》第七条的规定。丽华基公司申请本案土地变更登记时，仅提交了申请书、转让合同等材料，没有提交合法有效的完税证明、土地及地上物的权属证明等材料，违反《土地登记办法》第九条的规定。上诉人没有提交原土地使用权证，被上诉人便给丽华基公司办理土地使用权变更登记，违反《土地登记办法》第四十七条的规定。被上诉人办理本案争议土地的变更登记未进行有效指界，违反土地变更登记的法律规定。被上诉人从受理丽华基公司的申请到颁证，时间超过15个月，违反《土地登记办法》第十九条和《海南经济特区土地管理条例》的规定。被上诉人明知本案争议土地用途已经变更，仍给丽华基公司核发土地用途为仓储用地的土地使用权证违反规定。因此，被上诉人办理本案土地使用权变更登记明显违反法定程序。3.被上诉人在办理本案土地使用权变更登记时，未对无效的转让合同进行认真审查，未注意到丽华基公司完税的土地评估报告已失效，办理土地变更登记超过六个月违反双方当事人的约定，所作的地籍调查不符合规定，未对合同的履行情况进行审核等等。因此，被上诉人办理变更登记时，未尽必要的审查义务和认真审核职责，造成颁证错误。4.上诉人于2004年依法取得本案土地使用权，该土地使用权属上诉人与妻子王琼玉共有。上诉人转让该土地使用权给丽华基公司未经王琼玉同意，违反《婚姻法》、《物权法》、《民法通则》的规定，转让合同属无效合同。丽华基公司辩称转让合同有效，其属善意取得的理由不成立。5.海口市规划局的《复函》证明，本案土地用途已调整为住宅用地，而住宅用地应通过“招、拍、挂”的方式进行交易，被上诉人未按上述方式办理变更登记违反法律规定。综上，被上诉人作出的土地变更登记违背法定程序，原判决明显错误，请求二审法院依法撤销(2010)海中法行初字第84号行政判决，撤销被上诉人给丽华基公司颁发的003261号《国土证》。
王琼玉上诉称：1.原判决认定陈世周没有通过上诉人同意，就将夫妻共有的本案土地使用权转让给丽华基公司，但却认定被上诉人没有审查义务，无从知道该土地是否共有及是否是共有人的意思表示，被上诉人没有过错等。原判决不支持上诉人的主张严重违法，应予纠正。2.原判决认定陈世周没有亲自到场、亲自申请土地变更登记不违法，这是完全错误地理解法律。3.根据《土地登记办法》第三十九条的规定，土地使用权变更登记应为出卖人和买受人双方申请，还应持有原土地使用权证和相关的证明材料，但被上诉人的变更登记行为违反上述规定，应予以撤销。综上，请求二审法院撤销(2010)海中法行初字第84号行政判决，撤销被上诉人给丽华基公司颁发的003261号《国土证》。
被上诉人海口市政府答辩称：原判决对陈世周与丽华基公司之间的土地交易行为的认定事实清楚。虽然被上诉人的颁证行为存在一定瑕疵，但并没有影响到上诉人的实体权利。为了维护市场交易的稳定性和政府行政行为的权威性，请求依法驳回二上诉人的上诉请求。
原审第三人丽华基公司述称：原判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。陈世周严重违背诚实信用原则，以谋取不当利益。陈世周的上诉请求完全没有事实基础，更没有法律依据，应予以驳回。
本院二审查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是被上诉人海口市政府向原审第三人丽华基公司颁发003261号《国土证》有无事实依据，是否违反法律法规，程序是否违法。
首先， 2008年10月27日，陈世周与沈春生签订土地使用权转让协议，约定将本案49856号《国土证》项下的土地使用权以及002675号《国土证》项下的土地使用权转让给沈春生，沈春生先后向陈世周支付了两宗土地的转让价款1200余万元，履行了主要的合同义务。2008年12月20日，陈世周又与沈春生担任法定代表人的丽华基公司签订《土地使用权转让合同》，约定将上述土地使用权转让给丽华基公司。之后，陈世周与丽华基公司签署《土地使用权转受让申请书》，由双方共同向海口国土局申请办理土地的变更登记。海口国土局受理该转让申请后，经过转让土地评估备案、地籍调查、相关权属调查、土地勘丈等，又经市场准入核准、征询海口市房产局和规划局的意见。在海口市地方税务局于2009年12月25日出具了完税证明后，海口市政府于2010年3月15日向丽华基公司颁发了本案003261号《国土证》。可见，海口市政府的颁证行为有事实依据。原判决关于本案事实的认定清楚，陈世周关于海口市政府未对办理土地过户的受理程序、审核程序、地籍调查等重点和焦点问题组织有效调查，原判决认定事实不清的上诉理由不能成立。
其次，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定土地使用权可以依法转让。该法第十二条还规定依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。陈世周与丽华基公司签订《土地使用权转让合同》，将自己通过出让方式取得的49856号《国土证》项下的8590.35平方米土地使用权转让给丽华基公司，是双方当事人合法的民事买卖行为。海口国土局根据双方共同申请办理土地变更登记，海口市政府向丽华基公司颁发003261号《国土证》，不违反法律规定。关于陈世周与丽华基公司间的土地使用权转让行为未经上诉人王琼玉同意是否有效的问题。本院认为，本案为行政诉讼案件，审查的是海口市政府的颁证行为是否合法的问题，陈世周与丽华基公司间的土地使用权转让行为未经上诉人王琼玉同意是否有效的问题不属本案审理范围。鉴于一是陈世周原持有的49856号《国土证》上并未将王琼玉登记为土地共有人；二是在本案所涉土地变更登记过程中，王琼玉虽提出了异议，但时间是2010年3月31日，而海口市政府颁证则是在2010年3月15日。可见，海口市政府颁证后王琼玉才提出异议。由此，海口市政府在颁证过程中就此已依法尽到了审查义务，其颁证行为并无不当。上诉人陈世周及王琼玉以陈世周与丽华基公司间的土地使用权转让行为未经王琼玉同意而请求撤销海口市政府给丽华基公司颁发的003261号《国土证》的上诉理由不能成立。
第三，海口国土局受理陈世周与丽华基公司的土地使用权变更登记申请后，经过转让土地评估备案、地籍调查、相关权属调查、土地勘丈、市场准入核准、征询海口市房产局和规划局的意见等程序。在该宗土地使用权转让已完税的情况下，海口市政府于2010年3月15日向丽华基公司颁发了003261号《国土证》。《土地使用权转受让申请书》是作为甲方的陈世周与作为乙方的丽华基公司，双方共同签名盖章后向海口国土局提出，因此，不存在丽华基公司单方申请办理土地使用权变更登记的问题，海口市政府没有违反《土地登记办法》第七条的规定。王琼玉上诉称陈世周没有亲自到场、亲自申请，海口市政府土地变更登记违法的理由没有法律依据。《土地登记办法》第十九条只是规定国土资源行政主管部门应当在三十日内办结土地登记审查手续，对土地使用权变更登记应在多长的时间内完成，没有具体的规定。结合本案的具体情况，海口市政府虽然自海口国土局接受申请后15个月才给丽华基公司颁发003261号《国土证》，但并不违反该项程序规定。根据我国相关土地管理法规的要求必须采取“招、拍、挂”方式进行交易，仅是针对国有土地使用权的出让，而非土地使用权的转让。因此，陈世周认为本案未按上述方式进行交易，海口市政府即办理本案土地使用权变更登记违法的意见，本院不予支持。尽管本案在办理土地使用权变更登记的过程中，海口市政府在当事人没有提交原土地使用权证的情况下，便给丽华基公司办理土地使用权变更登记，致颁证程序存在瑕疵，但该瑕疵并不影响海口市政府颁证行为结果的正确性。陈世周、王琼玉关于海口市政府颁发003261号《国土证》程序违法的其他理由，无事实和法律依据，本院不予支持。
综上，陈世周和王琼玉上诉请求撤销(2010)海中法行初字第84号行政判决，撤销海口市政府给丽华基公司颁发的003261号《国土证》的理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元由上诉人陈世周和上诉人王琼玉各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 林玉冰
审 判 员 王 鉴
代理审判员 李 贝
二〇一一年五月九日
书 记 员 单 宇
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